一项引人关注的人事任命
2021年11月15日，人力资源和社会保障部官网公布国务院任免国家工作人员消息，任命甘霖为国家反垄断局局长。三天后，新设立的国家反垄断局正式挂牌。
公开信息显示，甘霖，女，汉族，1963年10月出生，湖南湘阴人，1994年1月加入中国致公党，1988年7月参加工作，华中农业大学园艺系博士研究生学历，农学博士。2011年3月，甘霖离开家乡湖南到北京就任国家工商总局副局长。此前甘霖曾负责线上线下一体化的网络市场监管工作。2015年工商总局发布《关于加强网络市场监管的意见》并成立网络市场监管工作领导小组，甘霖担任小组组长。
2018年3月，国务院机构改革方案公布，反垄断执法机构“三合一”。此前商务部（反垄断局）、国家发展和改革委员会（价格监督检查与反垄断局）、国家工商行政管理总局（反垄断与反不正当竞争执法局），分别承担相应的反垄断执法工作；此后交由市场监管总局承担反垄断统一的执法职能。
机构改革后，甘霖担任国家市场监管总局副局长，分管反垄断工作。值得一提的是，甘霖还有一个身份是国务院反垄断委员会秘书长。根据《反垄断法》规定，国务院设立反垄断委员会，负责组织、协调、指导反垄断工作，其办公室设在市场监管总局，承担国务院反垄断委员会日常工作。
“甘霖的任命体现了国家高度重视反垄断工作。”国家行政学院教授汪玉凯介绍，基于现实要求，有必要设置一个整体的机构来加强反垄断监管，促进中国经济更好更健康发展。
国家统计局的数据显示，2020年末我国市场主体达1.4亿户。一个规范有序、公平竞争的市场环境对企业发展至关重要。特别是近年来，我国数字经济快速发展，规模已超过GDP的三分之一，但与此同时也出现了不少竞争问题。“由于很多业态模式是新的，如何监管、怎么监管存在较大的认知差距。”汪玉凯说。他认为，国家反垄断局的设置对于为市场主体提供公平竞争环境、进一步激活市场力量，具有重要意义。
据悉，反垄断局职责包括，拟订反垄断制度措施和指南，组织实施反垄断执法工作，承担指导企业在国外的反垄断应诉工作；组织指导公平竞争审查工作；承担反垄断执法国际合作与交流工作；承办国务院反垄断委员会日常工作。
值得关注的是，11月16日至17日，第七届金砖国家国际竞争大会在中国举办。这是时隔十年，金砖国家国际竞争大会第二次在我国举办，也是市场监管体制改革后，市场监管总局在国际竞争领域的一次重要主场活动。本届大会组委会主任正是甘霖，这将是她首次以国家反垄断局局长身份亮相国际会议。
自去年底以来，中央层面多次表态“强化反垄断，防止资本无序扩张”。今年3月15日，中央财经委员会第九次会议特别提及，充实反垄断监管力量，增强监管权威性。
如何强化反垄断监管？甘霖日前在《人民日报》采访时表示，接下来将推动加快《反垄断法》和《反不正当竞争法》修订，加大“两反”监管执法力度。为规范数字经济、科技创新、信息安全、民生保障等重点领域竞争行为，将严格依法查处垄断协议、滥用市场支配地位等垄断行为；同时加强民生、金融、科技、传媒等领域经营者集中审查，防止“掐尖式并购”，推动形成大中小企业良性互动、协同发展良好格局。
从“三合一”到“国家”反垄断局
“2018年以前是三驾马车，多头执法，协调成本比较高，2018年机构改革‘三合一’后，执法部门统一到了市场监管总局，实现了一个机构执法。”高朋律师事务所高级合伙人姜丽勇介绍。
姜丽勇表示，“三合一”首先解决了“归谁管”的问题，“比如以往执法以价格与非价格划分，发改委负责与价格有关的反垄断执法，工商总局则负责与价格无关的反垄断执法，但在实践中很难区分。一个企业出现垄断协议行为，虽然最核心的落脚点还是到价格上，但企业也会同时采取一些非价格手段行为来限定竞争，两个机构都有事权，那么到底该归谁管，还是一起管？”
其次，解决了监管实施标准。“比如，此前不同机构会有不同的实施标准，甚至就同一事项分别起草实施办法和《指南》，但是三合一后立法和执法都统一了。”他指出。
机构改革后，市场监管总局反垄断局成为专门负责反垄断执法的机构。国务院反垄断委员会专家咨询组成员、上海交通大学特聘教授王先林指出，反垄断执法工作由多家机构承担，必然影响反垄断执法工作的集中统一进行，而因职能分工不明确而引起的相争权或推诿难以完全避免，即使是事务性协调也增加了成本，降低了效率。通过“三合一”的机构改革，在国家市场监管总局设立反垄断局对于实现反垄断执法统一有重大意义。
2018年11月，在反垄断法实施十周年新闻发布会上，甘霖也指出了“三合一”的优势：一是消除了原来三家反垄断执法机构存在的职能交叉问题，二是完善了反垄断监管体制机制的顶层设计，三是反垄断执法可预见性和统一性增强。历经十年走向统一后，反垄断机构改革再次上路，此番国家反垄断局的设置意味着反垄断执法体系的进一步加强。
王先林介绍，经过“三合一”的机构改革后，我国虽然实现了反垄断执法机构的统一，但我国反垄断执法的体制仍然存在问题，反垄断局仅是市场监管总局内设的一个普通司局，地位不高，反垄断执法力量更是严重不足，人员编制甚至还少于原来三家机构的总和，因而需要进一步完善反垄断体制机制，充实反垄断监管力量，强化反垄断执法的技术支撑，形成一支高素质、专业化的反垄断执法队伍。
中国社会科学院大学法学院副教授韩伟介绍，在2007年《反垄断法》颁布前，设置一个高级别、独立的反垄断执法部门，确保其权威性，一直都是国内竞争法学界的讨论热点以及重要共识，这也是世界主要反垄断辖区的普遍性做法。
韩伟表示，反垄断执法机构高级别与独立性需求，根源于市场竞争机制在一国经济发展中所能发挥的核心作用，以及与其他政策存在的潜在冲突。当国家面临经济转型时，需克服强大的产业政策与管制措施惯性，反垄断执法在机制设计方面的保障更是尤为重要。
清华大学法学院竞争法研究中心主任张晨颖表示，国家反垄断局的成立，体现了党中央、国务院加强反垄断执法、维护开放公平的市场竞争秩序的决心，“进一步健全完善了反垄断执法的体制机制，提高反垄断执法法治化、规范化水平，提升反垄断执法工作的统一性、权威性。”
张晨颖指出，当前，中国特色社会主义建设已进入新时代，立足于新发展阶段，贯彻新发展理念，构建新发展格局，为建设现代化经济体系、高标准市场体系和更高水平开放型经济新体制、促进共同富裕，实现国家治理体系和治理能力现代化，促进社会主义市场经济健康发展，强化反垄断和防止资本无序扩张，维护自由、公平的经济秩序是必然举措。
反垄断局新设三个司局
国家反垄断局挂牌当日，市场监管总局官网更新了机构设置信息。原来的反垄断局被三个新司所取代，即竞争政策协调司、反垄断执法一司和反垄断执法二司。同时，三个司的具体职责也得到明确。
竞争政策协调司负责统筹推进竞争政策实施，负责反垄断综合协调工作。指导地方开展反垄断工作。牵头拟订反垄断制度措施和指南。组织实施公平竞争审查制度，督促指导各部门和地方开展公平竞争审查工作。负责滥用行政权力排除、限制竞争反垄断执法工作。承担反垄断案件内部法制审核工作。承担竞争政策和反垄断国际合作与交流工作。承担国务院反垄断委员会日常工作。
反垄断执法一司负责垄断协议、滥用市场支配地位以及滥用知识产权排除、限制竞争等反垄断执法工作。组织实施数字经济领域垄断协议、滥用市场支配地位执法。指导地方查处垄断协议、滥用市场支配地位案件，组织协调跨省（自治区、直辖市）垄断协议、滥用市场支配地位案件查处。
反垄断执法二司负责依法对经营者集中行为进行反垄断审查。负责查处违法实施的经营者集中案件，查处未达申报标准但可能排除、限制竞争的经营者集中案件。开展数字经济领域经营者集中反垄断审查。监督执行经营者集中附加限制性条件。指导企业在国外的反垄断应诉和合规工作。
而此前市场监管总局反垄断局内设11个职能处，分别为综合处、竞争政策与国际合作处、垄断协议调查处、滥用行为调查处、行政性垄断调查处、经营者集中审查一处、经营者集中审查二处、经营者集中审查三处、监察执法处、公平竞争审查处、反垄断协调处。
此次新设立的三个司，竞争政策协调司值得关注。徐明妍认为，此次机构改革专设竞争政策协调司，说明对于研究出台和贯彻实施有中国特色的公平竞争政策的重视，“中长期来看，竞争政策的发展将统领反垄断执法和竞争倡导，直接为深化市场经济改革服务，包括保障不同所有制之间的公平竞争。”
在徐明妍看来，成立国家反垄断局有两重意义。一是宣示中国拥有了独立的中央反垄断执法机构，或者说，朝这个方向更迈进了一步。二是公平竞争政策在中国经济政策中的基础性地位将得到切实保障，尤其当竞争政策和产业政策等其他政策发生冲突时，独立的反垄断执法机构确保其有清晰的立场，从而代表竞争政策与其他有关部门进行充分的协调沟通。
不断升级的反垄断风暴
国家反垄断局挂牌后的第三天，国家市场监管总局公布对43起互联网领域未依法申报经营者集中案的行政处罚，其中13起涉及阿里、13起涉及腾讯，百度、京东、美团、58集团各3起，苏宁易购、滴滴各2起，字节跳动、新浪、百世各1起（部分有交叉），单一案件顶格处罚50万元。可视为国家反垄断局挂牌强势监管态度。
据了解，自反垄断法颁布实施以来，执法机构共查处各类垄断案件741件，罚没316.84亿元，审结经营者集中案件近4000件。在反垄断执法实践中，案多人少是长期面临的问题之一。此前，为加强反垄断监管，外界一直有声音呼吁增加反垄断人员编制，提高执法机构层级。
在现实背景下，充实反垄断执法力量已成共识，此前的官方表态中曾多次透露。今年3月15日，中央财经委员会第九次会议中明确提到，要充实反垄断监管力量，增强监管权威性；在8月30日中央深改委的会议上，也表态要完善反垄断体制机制，充实反垄断监管力量；《反垄断法》修正草案征求意见稿中也明确提出，要健全完善反垄断规则制度，充实反垄断监管力量，加强反垄断执法，维护公平竞争秩序。在成立国家反垄断局之前，扩容已有实质动作。近期，市场监管总局拟在2022年招录33名公务员，其中反垄断局拟招收18名，超过全部拟招人员的一半。
2020年12月11日，中央政治局会议分析研究2021年经济工作，会上要求强化反垄断和防止资本无序扩张。这也被业界认为是自反垄断法生效以来，中共中央政治局首次明确表示强化反垄断。五天后，中央经济工作会议中将“强化反垄断和防止资本无序扩张”列为2021年八项重点任务之一。
此后，中央会议中频频释放出反垄断信号。自2008年反垄断法生效以来，尚未有大型互联网企业因为垄断问题遭到监管部门的处罚。而去年底开始，一些大要案开始出现在公众视野。反垄断大要案的靴子落地似乎也应了全国市场监管系统反垄断工作会议的定性：2021年是“十四五”开局之年，也是反垄断工作“大年”。
从立法层面来讲，实施了13年的反垄断法迎来修订。根据修正草案，“大幅提高了对相关违法行为的罚款数额，增加了对达成垄断协议的经营者的法定代表人、主要负责人和直接责任人员的处罚规定，以及信用惩戒的规定”。“双罚制”不仅处罚单位，而且处罚相关负责人，威慑效果更大。
对平台经济的规范约束是此轮反垄断风暴眼。多位接受采访的专家表示，平台经济作为一种全新的经济模式和市场业态，推动了产业迭代升级、提升了生产效率、促进了市场经济发展。但是，垄断、资本无序扩张等问题不容忽视，“自我优待”、“大数据杀熟”、强制“二选一”等破坏公平竞争的垄断行为，对市场竞争环境产生了不良影响。
平台经济带来的挑战，国家的监管需求，以及公众对反垄断认知的提升、相关案件的涌现……这些因素都需要反垄断监管执法持续推进、升级。国家反垄断局在这样的背景下来了。
作为中国反垄断执法体制一次重要强化，国家反垄断局将遵循何种执法模式，如何与省级反垄断执法机构衔接，仍等待官方的答案。
据统计，2018年机构改革以来，反垄断执法机构共查处各类垄断案件345件，罚没金额242.3亿元。审结经营者集中案件1900余件。清理四级政府有关政策措施文件189万件，审查新出台政策措施85.7万件。查处滥用行政权力排除、限制竞争案件169件。
目前，反垄断执法是中央事权，由市场监管总局负责反垄断统一执法。市场监管总局在2019年初对省级机构进行反垄断执法授权后，省级市场监管部门负责本行政区域内垄断协议、滥用市场支配地位、滥用行政权力排除限制竞争案件反垄断执法工作，或可调查市场监管总局委托的反垄断案件。
王先林认为，短期内，我国的反垄断执法体制和模式应该不会有太大的变化，“反垄断执法权属于中央事权，但可授权省一级相应的机构进行执法。今后的主要变化应该是两级反垄断执法机构进一步充实人员力量。”
国务委员、国务院反垄断委员会主任王勇日前在第七届金砖国家国际竞争大会上表示，国家反垄断的挂牌，标志着中国反垄断事业要进入一个新的发展阶段。他还表示，下一阶段要加强重点领域反垄断反不正当竞争的监管执法，促进标准的市场体系建设，坚持对各类市场主体一视同仁，平等对待，着力打造市场化、法制化、国际化的营商环境。
（参考资料：樊瑞，《国家反垄断局来了》；吴阳，《副部级女将担纲局长背后：国家反垄断局首次亮相释放哪些信号？》；王俊，《国家反垄断局呼之欲出，中国反垄断执法或迎来新格局》；李玲、黄莉玲，《甘霖最新任命背后：为何新设国家反垄断局，机构升格了吗？》。）
