历史交汇点上，聚焦“十四五”规划
中国共产党成立100周年之际，“十四五”规划开局之年，全面建设社会主义现代化国家新征程起步之年——特殊年份召开的全国两会，站在新的历史交汇点上。
中华人民共和国成立后，除1949年10月到1952年底为中国国民经济恢复时期和1963年至1965年为国民经济调整时期外，从1953年编制第一个五年计划开始，至今中国已经完整地经历过13个五年规划期，即将掀开“十四五”规划的新篇章。2021年，中国迎来“十四五”规划开局之年，踏上开启全面建设社会主义现代化国家的新征程。
“十四五”时期是我国全面建成小康社会、实现第一个百年奋斗目标之后，乘势而上开启全面建设社会主义现代化国家新征程、向第二个百年奋斗目标进军的第一个五年。站在历史关键节点上，编制好“十四五”规划，对于推动我国社会主义现代化建设取得新的更大成就具有重要而深远的意义。
自十四届五中全会开始，审议通过五年规划成为历届五中全会的主要议题。去年10月，党的十九届五中全会审议通过“十四五”规划和2035年远景目标建议，明确了“十四五”时期发展的指导思想，提出了必须遵循的重要原则。今年全国两会将审查“十四五”规划和2035年远景目标纲要草案，通过法定程序把党的主张、人民意愿转化为国家意志和共同行动。
与以往不同，这份规划并非时间线上的简单递推，而是承载了更多新内涵——它是在全面建成小康社会的前提下，开启30年现代化建设新征程的第一个五年规划。中央党校原副校长李君如说，十九大报告将实现现代化分成两个阶段：从2020年到2035年，在全面建成小康社会、实现第一个百年奋斗目标的基础上，再奋斗15年，基本实现社会主义现代化；从2035年到本世纪中叶，再奋斗15年，把中国建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国。
“要通过两个15年来实现现代化，就需要在制定5年规划的时候，也制定2035年远景目标，把5年规划放到15年中通盘考虑，15年规划又以5年规划为基础来提出远景目标。”李君如认为，这是此次全会将“十四五”规划和“2035年远景”统一纳入建议内容的原因。
清华大学中国发展规划研究院执行副院长董煜曾多次参与国家五年规划编制工作，他提到，“十四五”规划作为进入新发展阶段后的第一个规划，既要突出为现代化建设铺路的时代特征，也要紧密结合当前的国内外形势。
“十四五”规划的另一个大背景是“百年未有之大变局”，这是两年前中央政治局对国际格局巨大变迁和国内治理出现综合难度作出的论断。“过去我们面临的不可测因素主要是经济方面的、市场方面的，今后会更多体现在国际政治角力、地缘局势突变、舆论战线斗争等方面。尤其是某些国家会更倾向于把国内问题国际化，针对中国的打压、封锁、讹诈会变本加厉，这会使我国本就不平坦的发展道路增添许多新的阻碍。”董煜撰文称。
清华大学国情研究院副院长鄢一龙指出，基于当前特殊的时代背景和复杂的外部环境，“十四五”规划编制的重要性和难度尤为凸显。根据全会公报，以基本实现社会主义现代化为内涵的“2035年远景”，涉及经济、科技、工农业、文化、教育、生态环境、对外开放、百姓收入等多个方面，它们将被分解成一个个阶段性目标，落实在“十四五”规划上。
五年规划中集思广益的决策逻辑
中国的规划编制，充分体现了中国独特的决策民主之道——集思广益，它植根于中国传统智慧，体现了新中国“民主集中制”的制度创新，以及数十年的制度建设成果。
我国的五年规划决策经历了四代决策模式，“一五”至“二五”前期已经形成广泛协商、集体议决的政府内部集体决策模式，随后这一模式被破坏，以大跃进发动为标志，“二五”计划编制后期一直延续到“四五”，中国决策进入非制度化的一言堂决策时期。到“五五”、“六五”内部集体决策得以重建，“七五”计划开始专家学者等社会机构开始广泛参与，五年规划进入咨询决策模式；以公众参与为标志，“十五”以来的五年规划编制进入集思广益决策模式。虽然经历曲折，但是五年规划民主决策模式可谓一脉相承，并不断完善，从“十五”以来，已经形成程序化的编制步骤，并不断有所创新和进步。
中国五年规划决策不但是民主的，而且具有以下突出特点：
重视调研是中国政府决策的最大特点，也是五年规划编制的突出特点，中国的历次五年规划编制都开展了系统的、专门的调查研究。“十二五”规划，中国已经形成了不同层次、不同类型的调研，包括最高决策者开展的调研、规划起草组，以及参与决策咨询的全国人大、政协、智库等都开展了大量的调研。通过广泛的调研，使得决策者能够掌握第一手信息，使得五年规划编制能够做到实事求是。
规划编制通过反复交流、比较和协商来逐步实现其科学性，这是一个寓科学于民主之中的过程，包括前期的头脑风暴与初稿形成，编写过程中的内部反复商讨，以及《基本思路》、《建议》、《纲要》草案、《纲要》征求意见稿形成后的多方、反复征求意见。这种几上几下的协商与集中，恰恰是中国协商民主实践的生动案例。其中政府内部的集体商议，规划出台必须经过反复讨论、反复审议，多次召开不同层级的决策会议，人大、政协发挥重要的咨询作用，专家学者大量参与，一般公众也提供意见。
五年规划编制是一个汇聚民意的过程，与政治参与不同，群众路线要求决策者主动地逆向参与，深入广大人民群众，鼓励普通公众充分表达意见，了解他们的疾苦与需求。为此，决策者除了专门开展面向全社会的建言献策活动外，还通过开展调研、召开座谈会、听取正式渠道和非正式渠道的公众意见表达，来吸纳公众的意见。
“五年规划”凸显中国的治理优势
评估中国国家目标实现情况，五年规划是很好的对象，它体现了国家量化目标，同时又具有延续性，近乎涵盖了整个新中国的历史。目标治理最重要的机制是目标匹配机制，目标匹配主要通过信息交流，影响参与者认知来实现。
首先，中国已形成了五年规划编制“集思广益”型决策，在长达近两年的规划编制过程中，不同系统、层面的工作人员都参与其中，通过共同思考未来五年发展路径，相互交流信息，相互协商，达成未来发展方向的共识。
其次是政治引导。中央通过政治引导，将地方的积极性有效引导到中央的政策目标上来。同时，五年规划制定后会在全社会广泛宣讲、动员组织学习，这本身就是信息传递机制。
再次是规划衔接机制。地方五年规划需要和国家五年规划相衔接。例如，“十二五”期间中国推动快速发展向科学发展转型，中央主动降低了经济增长目标，但不少地方政府仍追求高增长。2011年1月，国家发改委特别要求地方降低GDP指标。最后，大部分提出过高GDP增长指标的省份调低了指标。
目标实施主要依靠调整利益来推动目标实现，主要有以下几方面：
目标责任制。五年规划实施是目标责任制运作的典型。我国在“十一五”规划中引入了约束性指标与预期性指标。即五年规划制定后再制定工作分工，条条块块上按照部门、层级进行分解，时间上逐年分解。分解后进行跟踪与督促，建立约束性指标考核制度，将其纳入各地区、部门经济社会发展综合评价和绩效考核，将若干重点指标纳入各地区领导干部的政绩考核。“十三五”规划专门出台文件，明确要求“地方各级政府要将《纲要》章节指标纳入工作分工、监测评估、督查考核范围”。
目标责任制还能影响到企业。如“十一五”规划提出节能目标，后来开展了“千家企业节能行动”，入选的千家企业占全国能源消费总数的33%。仅这项行动，预计就能实现节能1亿吨左右标准煤。此外，地方政府也都向本区域重点耗能企业下达了节能考核指标。
综合激励机制。规划实施激励机制，是政治、法律、行政、经济手段综合运用的结果。对企业主要是经济激励。从投入要素来看，不符合国家的目标导向，就无法获得国家的土地审批，同时也很难获得银行贷款，或其他方式的融资。同时，是否符合国家目标还会影响企业的收支平衡表，包括税收优惠、财政补贴、价格政策等。
项目制。社会主义集中力量办大事的重要体现，就是人财物等资源集中向规划确定的重点项目和工程配置。每年有大量中央专项资金以“项目制”分配给地方，除了财政“专项转移支付”外，还有通过中央部委向地方转移的资金，而地方政府也逐级采取项目制方式分配资金。此外，土地等要素也和项目挂钩，项目也是整合社会资源的平台。
强大的实施能力本身构成了体制适应性关键的一环。如果缺乏执行力，再多的意见表达也只会沦于空谈。在国家层面，通过实践来学习是理解中国模式的关键。而规划，就是一种宏观层面的通过实践进行学习的机制。因而，以规划的制定、落实等为代表的中国目标治理，是一种双向调适机制，通过规划实施实现认知对现实的调适，同时根据实施结果的反馈，修正认知与目标，实现现实对于认知的调适。基于“目标—实施—新目标—再实施”持续的政策循环，方能缩小认知与现实的差距。
以五年为周期的规划编制与实施的循环，也是政策学习的循环。制定五年计划（规划）时都会回顾前一个五年计划（规划）的实现情况，总结经验教训，并分析国内外形势变化，重新思考未来五年的发展方向与思路，进行战略设计。我国于“十五”计划首次引入中期评估，一方面调整目标实施的偏差；另一方面如果出现了重大的偏离，可以根据评估情况调整规划。“十三五”规划则引入年度监测，动态掌握规划实施情况。
五年规划的调适性也表现在目标的延续性与创新性结合上。从“六五”以来的五年规划指标演变情况可以看出，五年规划发展目标具有明显的延续性，平均有43%的指标来源于上一个五年计划（规划）。同时，五年规划的指标平均有62%的指标为更新指标，其中52%为新增指标，这表现出创新性。
“五年规划”彰显中国制度优势
“五年规划是中国经济社会发展的独特经验，并已成为中国发展的制度优势。随着经济社会的转型，中国的五年规划基本定位是为宏观经济活动提供框架性指导，为政府履行公共服务职责提供依据。五年规划已经成为中国国家治理的重要手段，也是评价国家治理绩效的重要依据。”清华大学国情研究院院长、教授胡鞍钢在他与人合著的《“十三五”大战略》序言中如是写道。
“凡事预则立，不预则废。”科学编制并有效实施发展规划，明确社会主义现代化建设在规划期内的大政方针、目标任务、战略举措，引导公共资源配置，保持发展连续性和稳定性，确保一张蓝图干到底，是推进社会主义现代化的成功经验。正是在一个又一个“五年规划（计划）”的科学指引下，新中国创造了世所罕见的经济快速发展奇迹和社会长期稳定奇迹。
“五年规划”彰显党的领导的制度优势。中国特色社会主义最本质的特征是中国共产党领导，中国特色社会主义制度的最大优势是中国共产党领导，必须把党的领导落实到国家治理各领域各方面各环节。国家发展规划是党的主张转化为国家意志的重要途径，是坚持党对一切工作领导的集中体现。
习近平总书记指出，编制和实施国民经济和社会发展“五年规划”，是我们党治国理政的重要方式。具体而言，就是在党中央统一领导下，集中全党全社会智慧，编制前后相续、有机衔接的“五年规划”，经过全国人大审查和批准后施行。同样，“五年规划”能够得以顺利实施，根本原因也在于党的领导。正因为有党总揽全局、协调各方，才能成功应对一系列重大风险挑战、克服无数艰难险阻，保证国家发展规划沿着正确方向、有效发挥引领作用。
2020年3月，中共中央政治局决定党的十九届五中全会审议“十四五”规划建议，并成立文件起草组。习近平总书记亲自担任组长，亲力亲为，先后主持召开了3次中央政治局常委会会议、2次中央政治局会议和2次起草组会议，到北京、浙江、湖南等10省市进行调研，听取社会各界的意见和建议，集思广益。“十四五”规划建议出台，代表了党的领导意志、战略意图，彰显了党的领导的制度优势。
“五年规划”彰显集中力量办大事的制度优势。集中力量，才能保证重点;集中资源，才能办成大事、难事。对此，习近平总书记明确指出：“我们最大的优势是我国社会主义制度能够集中力量办大事。这是我们成就事业的重要法宝。”
我国作为工业化起步较晚的国家，建设社会主义现代化尤其需要集中力量办大事。比如，
实现现行标准下农村贫困人口全部脱贫，是“十三五”规划的重要内容。5年来，我们集全国之智、举全国之力，五级书记抓扶贫、全党动员促攻坚，全国上下一盘棋、集中力量协同攻关，书写了人类减贫史上感天动地的辉煌篇章。可以说，新中国一路走来，每一个“五年规划（计划）”的编制，都承载全国人民的智慧和梦想；每一个“五年规划（计划）”的完成，都集聚全国人民的斗志和力量。
当今世界正经历百年未有之大变局，科技创新成为影响和改变全球竞争格局的关键变量。党的十九届五中全会通过的《建议》中，有一个“别具深意”的安排：在规划建议的12个方面重大任务部分，“坚持创新驱动发展”被放在最前面。习近平总书记强调，要像当年攻克“两弹一星”一样，集中力量攻克“卡脖子”的关键核心技术。《建议》把坚持创新放在我国现代化建设全局中的核心地位，强化国家战略科技力量，正是发挥举国体制优势、集中力量办大事的生动体现。
回顾过去，一部“五年规划（计划）”史就是新中国筚路蓝缕、铸就辉煌的奋斗史，也是“中国之制”转化为“中国之治”的发展史，集中彰显了我国国家制度和国家治理体系多方面的优势。
（参考资料：宁吉喆，《“十四五”规划的重要意义及其与2035年远景目标的内在逻辑》；鄢一龙，《“五年规划”如何凸显治理优势？》；华南，《“五年规划”与中国发展》；周昭成，《“五年规划”彰显中国制度优势》；鄢一龙，《大国宏图：五年规划与国家治理现代化》；黄孝光，《十九届五中全会定调“十四五”规划》；薛鹏，《中国之治的重要密码：五年规划》。）
